La Comisión Nacional de la Competencia (Conacom) emitió la opinión D/07/2023 (la “Opinión”) con relación al proyecto de ley caratulado “De fomento y protección a los pequeños y medianos productores de yerba mate – Ilex paraguariensis” (el “Proyecto de Ley”) sancionado por el Congreso Nacional y pendiente, en su momento, de promulgación o veto del Proyecto de Ley por parte del Poder Ejecutivo.
El objeto del Proyecto de Ley es el fomento y protección de los productores (pequeños, medianos y demás) de materia prima yerba mate hoja, mediante el incentivo e incremento de la producción, así como la implementación de medidas para asegurar de una retribución económica equitativa; reconociendo el valor cultural como rubro de producción nacional.
En cuanto a fijación de precios mínimos, el Proyecto de Ley establece que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), en su carácter de autoridad de aplicación, deberá emitir una resolución anual, de cumplimiento obligatorio, estableciendo el costo base de producción de la materia prima, basándose en el parecer de una comisión mixta multidisciplinaria o en base a otros estudios técnicos. Es decir, el precio mínimo será equivalente al costo base de producción aprobado y cualquier pago por debajo del costo base producción será pasible de sanción, aplicando las sanciones previstas en el Proyecto de Ley (apercibimiento, suspensión o cancelación de registros, comiso y/o multa).
Además, el Proyecto de Ley propone que el Banco Nacional de Fomento (BNF) y el Crédito Agrícola de Habilitación (CAH) habiliten líneas de crédito especialmente designadas a pequeños y medianos productores registrados ante el MAG, sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos.
Incumbe a la Conacom analizar si existen o pudieran existir barreras a la competencia resultantes del proyecto revisado. Este análisis se sustenta en los principios establecidos en la ‘Guía para la regulación con criterios de competencia’[1] adoptada por la institución durante el 2023.
En caso de detectar alguna barrera regulatoria a la competencia, la Conacom analiza las mismas a la luz de tres principios esenciales:
- Principio de necesidad: el objetivo debería ser corregir un fallo de mercado o lograr proteger algún interés público o general que justifique la intervención de la actividad económica para considerarse necesaria.
- Principio de proporcionalidad: la regulación debe ser proporcional al daño que se pretende evitar. En otras palabras, el análisis del costo beneficio debe demostrar que los beneficios inherentes a la regulación superan los costos, directos (aquellos que derivan del cumplimiento de la normativa) como indirectos (efectos colaterales indeseados por incentivos). Para ello, es esencial analizar las alternativas que puedan ser efectivas para satisfacer la necesidad identificada, considerando además el alcance de la medida y su duración.
- Principio de neutralidad o no discriminación: esencialmente se funda en la premisa de que el Estado no debería otorgar ventajas competitivas a ciertas empresas, independientemente de que sean de propiedad estatal o no.
Entrando al análisis de posibles efectos anticompetitivos, la Conacom se hace eco de la postura de la OCDE[2] que admite la fijación precios mínimos como una medida a una competencia extremadamente vigorosa, que generalmente se utiliza como medida de protección de pequeños proveedores de la competencia desleal. En el caso en particular, la exposición de motivos del Proyecto de Ley menciona que el sector de productores de yerba mate hoja está afectado por sobrecosto de insumos, usura y pago por debajo del precio de sus productos.
Los Directores de la Conacom aclaran que desconocen la existencia de estudios respecto de la necesidad y proporcionalidad de la medida incluida en el Proyecto Ley. No obstante, recalcan cuales son los efectos de la fijación de precios mínimos, citando entre ellos la pérdida de eficiencia económica resultante de la oferta y la demanda, la afectación de los efectos de la innovación, la generación de un clima propicio para la formación de carteles que influyan en la fijación de otras condiciones comerciales entre actores del mercado, e incluso la promoción de la informalidad.
En la Opinión se aclara que, tanto en la información pública disponible como en la exposición de motivos, no se incluye justificación alguna sobre la fijación de precios mínimos, ni se diseñan medidas transitorias o excepcionales.
En cuanto al otorgamiento de líneas de créditos por parte del BNF y el CAH, la Conacom basándose en lo que señala la UNCTAD[3] manifiesta que las medidas de apoyo estatal, en este caso el otorgamiento de créditos puede resultar en el mejoramiento de condiciones de competencia si es que se logra el objetivo pretendido. En este caso, la dificultad de los pequeños y medianos productores en acceder a créditos es un hecho conocido que justifica la imposición de una medida que podría considerarse discriminatoria.
La Opinión concluye que cualquier medida intervencionista, como lo es la fijación de precios mínimos, debe ser sustentada en estudios técnicos independientes que acrediten la necesidad, proporcionalidad y no discriminación, y sean de carácter excepcional y transitorio. A criterio de la Conacom el Proyecto de Ley carece de tal respaldo, por lo que recomendó al Ejecutivo el veto parcial a ciertos artículos Proyecto de Ley, y al MAG la realización de un estudio de mercado que facilite la toma de decisiones y la evaluación de alternativas que velen por el interés general. Finalmente, el Ejecutivo emitió una objeción parcial al Proyecto de Ley, en particular a los artículos 3 y 8[4], tomando en consideración la Opinión, junto con el parecer de otros organismos públicos.
[1] Ver https://drive.google.com/file/d/1Lca7nllN701sAF10itI3sSV-FzsFNK8C/view
[2] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
[3] Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo
[4] Artículo 3: “La autoridad de aplicación de la presente ley es el Ministerio de Agricultura y Ganadería, será competente para convocar a las Instituciones públicas y privadas respectivamente para establecer instancias de dialogo entre todos los sectores de la cadena de producción de la Yerba Mate, así como emitir resoluciones de regulación tendientes a lograr una acción eficiente y eficaz a favor de los pequeños, medianos y demás productores de materia prima Yerba Mate hoja. La Comisión Mixta Multidisciplinaria para el estudio de la problemática de la Yerba Mate, creada por Decreto Nº 19820 del año 1998 y sus modificatorias, es órgano consultor del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Deberá emitir parecer técnico a los efectos de establecer el costo base de producción, en el mes de octubre de cada año, antes del inicio de las siguientes zafras agrícola de la materia prima Yerba Mate hoja. El Ministerio de Agricultura y Ganadería por resolución a ser dictada como máximo hasta el 10 de noviembre de cada año, deberá establecer el costo base de producción de la materia prima Yerba Mate hoja conforme al parecer técnico de la Comisión Mixta Multidisciplinaria o a falta de este, en base a estudios técnicos actualizados. El precio a ser pagado a los pequeños, medianos y demás productores será por encima del costo base de producción y constituirá infracción grave y pasible de sanción, cualquier precio pagado por debajo del costo base de producción de la materia prima Yerba Mate hoja. Las resoluciones emitidas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería tendrán fuerza ejecutoria y los sectores intervinientes están obligados a su cumplimiento, so pena de suspensión o cancelación de los registros y/o habilitaciones como operador en la cadena de producción de la Yerba Mate”.
Artículo 8: “Toda infracción o incumplimiento de cualquiera de las obligaciones establecidas en la presente ley, será sancionada por la autoridad de aplicación, previa instrucción de un sumario administrativo que garantizará al presunto infractor el derecho de la defensa. Las sanciones que podrán aplicarse serán: apercibimiento, suspensión o cancelación de registros ante las instituciones pertinentes, así como el comiso y/o multa de hasta 200 (doscientos) jornales mínimos para actividades diversas no especificadas en la República. El procedimiento para la aplicación de estas sanciones, las circunstancias de la comisión de los hechos y/o conductas que la generen, su gravedad y el monto máximo que corresponda aplicar por multa para cada infracción, dentro del límite fijado en la presente ley, así como la procedencia de las demás sanciones, será reglamentado por el Poder Ejecutivo. Las multas aplicadas en el marco de la presente ley, deberán ser destinadas al fortalecimiento institucional del Ministerio de Agricultura y Ganadería para el cumplimiento de la función de asistencia técnica y capacitación de los pequeños y medianos productores de Yerba Mate. Las infracciones cometidas que sean competencia del Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas, serán sancionadas conforme a su legislación”.
